Continuidad y cambio en las políticas públicas y sus procesos de implementación: las políticas educativas de descentralización y recentralización en Chile 1980–2018

Abstract

La presente tesis doctoral expone la corrupción en la contratación pública y, particularmente, en la obra pública, por tratarse de uno de los ámbitos más proclives a las arbitrariedades e irregularidades. El estudio demuestra que las prácticas corruptas se han mantenido inalterables durante décadas, sin que los poderes del Estado instauraran medidas modernas y eficientes para combatirlas. Si bien a lo largo de la historia de la humanidad este comportamiento ha sido objeto de debates y reflexiones por parte de los grandes pensadores, hasta la actualidad no ha existido una única definición de lo que implica la corrupción, pues ello depende, en gran medida, del enfoque que se adopte. Por eso, se pretende fijar el concepto de “corrupción” como una conducta que resulta contraria a la ética, la integridad y el sentido moral. Sobre esa base, se la define como un abuso del poder público, prohibido por las normas de las instituciones, cuyo sujeto activo tiene la finalidad de obtener para sí o para un tercero un beneficio ilegal –que puede ser económico o de otra índole–, en contraposición a los valores de la ética y la integridad pública y privada. Se analizan con detenimiento los daños profundos que provoca esta actividad sistemática, sobre todo en las instituciones, la economía, el capital social comunitario y los derechos humanos. Ciertamente, los sectores más vulnerables de la sociedad son los más perjudicados por la corrupción, pues el dinero que se desvía deja de destinarse a los bienes y servicios básicos para asegurar una vida digna. Para graficar esta problemática, el estudio profundiza en lo que viene sucediendo en la Argentina, donde, desde hace treinta años, ha habido casos emblemáticos de corrupción, sin mayores consecuencias jurídico-penales. En gran medida, ello se debe a la ausencia de controles y contrapesos serios, así como a la falta de respuesta de las instituciones encargadas de prevenir, reprimir y reducir los focos delictuales. Nos centramos en la contratación pública, por ser la forma más usual de contratar con el Estado y por la magnitud de los intereses económicos involucrados. A partir de sus principios rectores, describimos las irregularidades más usuales, para posibilitar su detección de manera temprana y evitar los abusos de la Administración. Asimismo, se identifican los posibles tipos penales aplicables a las situaciones concretas, y se pone énfasis en el delito de asociación ilícita ante casos de corrupción sistemática. Para ello, nos valemos de doctrina nacional e internacional, y de casos jurisprudenciales representativos. Con respecto a la imputación penal, se analiza la posibilidad de aplicar la teoría de Roxin sobre el dominio de la organización. Se trata de un modelo de imputación para la persona que está detrás de la organización y que da las órdenes para que el plan se desarrolle tal como fue concebido. Partiendo de un modelo de independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público Fiscal, se enumera una serie de medidas de prevención y de buenas prácticas en las contrataciones públicas. Además, el estudio reafirma la necesidad de consolidar Gobiernos abiertos y transparentes, juntamente con la incorporación de herramientas tecnológicas, programas de cumplimiento público (public compliance) y unidades éticas en organismos con riesgo de corrupción. En definitiva, este trabajo hace un aporte teórico y práctico a la materia y sienta las bases para la construcción de una cultura de la ética y la integridad. Así, los principios del Estado de derecho confluyen en postulados y medidas que impregnan la función pública y las instituciones de rectitud y transparencia.

This doctoral thesis presents corruption in public procurement and, particularly, in public works, as one of the areas most prone to arbitrariness and irregularities. The study shows that corrupt practices have remained unchanged for decades, without the branches of the State having put in place modern and efficient measures to combat such practices. Although throughout human history this behaviour has been the subject of debate and reflection by great thinkers, there has been no unique definition to date of what corruption entails, since this depends, to a large extent, on the approach adopted. Therefore, the concept of "corruption" is intended to be defined as conduct that is contrary to ethics, integrity and moral sense. On such basis, it is defined as an abuse of public power, prohibited by the rules of the institutions, whose perpetrator aims to obtain for themselves or for a third party an illegal benefit –which may be financial or otherwise– contrary to ethical values as well as to public and private integrity. The profound damage caused by this systematic activity, especially to institutions, the economy, community social capital and human rights, is analysed in detail. Indeed, the most vulnerable sectors of society are the ones most harmed by corruption, since the money diverted is no longer spent on the basic goods and services needed to ensure a dignified life. To illustrate this problem, the study takes a closer look at what has been happening in Argentina, where, for thirty years, there have been emblematic cases of corruption without major legal-criminal consequences. To a large extent, this is due to the absence of serious checks and balances, as well as to the lack of response from the institutions in charge of preventing, repressing and reducing the outbreaks of crime. We focus on public procurement, as it is the most common way of entering into contracts with the State and because of the magnitude of the economic interests involved. Based on its guiding principles, we describe the most common irregularities, in order to enable their early detection and avoid abuses by the administrative authorities. Furthermore, the possible criminal offences applicable to specific situations are identified, and emphasis is placed on the offence of criminal association in cases of systematic corruption. For this purpose, we use national and international doctrine and representative case law. With regard to attribution of criminal responsibility, an analysis is conducted of the possibility of applying Roxin's theory of organisational control. This is a model of attribution of criminal liability to the person who is behind the organisation and who gives the orders to carry out the plan as it was conceived. Based on a model of independence of the Judiciary and the Public Prosecutor's Office, a series of preventive measures and good practices in public procurement are listed. In addition, the study reaffirms the need to consolidate open and transparent Governments, together with the incorporation of technological tools, public compliance programmes and ethics units in organisations at risk of corruption. Ultimately, this work provides a theoretical and practical contribution to the subject and lays the foundations for the construction of a culture of ethics and integrity. Thus, the principles of the rule of law converge in postulates and measures that imbue the civil service and institutions with rectitude and transparency.